亚利桑那州立法机构与监管机构之争：零排放强制令的宪法博弈

亚利桑那州一项引发争议的立法提案，试图限制该州民选公用事业监管机构的权力，并使其近期通过的具有里程碑意义的零排放强制令面临违宪风险。该法案反映了部分立法者对亚利桑那州企业委员会（ACC）越权行为的长期担忧，但这一担忧因ACC在11月批准包含2050年零排放要求的能源规则草案而加剧。

参议院第1175号法案（SB 1175）的提出，紧随共和党州长道格·杜西（Doug Ducey）的立场。杜西试图修改州法律，阻止ACC行使其宪法赋予的设定“关键能源发电”政策的权力。杜西在1月15日对亚利桑那州商会表示：“我希望企业委员会负责制定费率，立法机构负责制定能源政策，并希望本届会议能理顺这一问题。”

ACC于11月13日以4比1的投票结果批准了规则草案，三名共和党人和一名民主党人投赞成票，仅共和党专员贾斯汀·奥尔森（Justin Olson）反对。但围绕SB 1175的辩论已高度党派化，反对者认为其提出主要源于11月的投票。

领导反对该法案的民主党参议员克尔斯滕·恩格尔（Kirsten Engel）指出：“该法案似乎针对清洁能源规则而非宪法问题，因为它追溯至6月30日，恰好在ACC工作人员7月提交规则之前。共和党支持者的宪法论点并未令我信服，其本质似乎是反对清洁能源规则。”

商界普遍认为2050年强制令可促进亚利桑那州经济和就业增长，但SB 1175的支持者称该规则可能推高电价。法案辩论的核心在于宪法解释，双方均承认最终可能需要亚利桑那州最高法院通过长期法律战来定夺。

为何是亚利桑那？为何是现在？

据Ballotpedia，美国仅有包括亚利桑那在内的11个州设有民选监管机构和类似ACC的独立委员会。新墨西哥州2020年宪法修正案将在2022年后将其委员会改为州长任命制。其余39个州的监管机构由州长或立法机构任命。

ACC的宪法独立性使其得以推动多项能源倡议。2006年《可再生能源标准与关税》（REST）要求到2025年各受监管公用事业年能源销售的15%来自合格可再生资源，该标准曾引发里程碑式的法律挑战。当时与现在一样，根本问题在于对受监管公用事业施加强制令是否属于委员会权限。2011年亚利桑那州上诉法院在Miller诉ACC案中裁定，ACC的“宪法费率制定权”允许其批准REST规则。

ACC对REST规则的更新（案卷RU-00000A-18-0284）假定其拥有Miller案所确立的权力。新规则草案要求受监管公用事业到2032年将温室气体排放量在2016-2018年基础上减少50%，到2050年减少100%，并要求到2030年利用能效满足2020年峰值需求的35%。

代表可再生能源企业的共和党人、罗斯律师事务所高级合伙人兼联合创始人考特·里奇（Court Rich）表示：“研究表明新能源规则有利于商业、就业和清洁空气。国内外企业正寻求在清洁能源地区落户，而我们的领导人正使亚利桑那错失这些机会。”

新规则草案公开不到两个月，SB 1175及其配套的众议院第2248号法案（HB 2248）便于1月提出。法案将修改州法律，追溯至2020年6月30日，禁止ACC在未经立法机构明确授权的情况下采纳或执行关于“关键”发电的“政策决定或规则”。法案称能源“对保障公众健康和安全必不可少”，但反对者表示其措辞更多关乎ACC的宪法权力问题。

立法者面临的问题

辩论核心在于2020年最高法院的一项裁决是否推翻了2011年Miller案确立的ACC能源政策权力假设。亚利桑那州最高法院7月31日对Johnson Utilities诉ACC案的裁决涉及ACC权力，但非能源政策。法院认为ACC为Johnson Utilities任命临时管理人以保护用户免受管理不善影响是必要且适当的。

宪法上，ACC的费率制定权未受质疑。Johnson案认定监管机构还拥有更复杂的“许可性”权力，允许部分但非全部行动，但该权力并未“剥夺立法机构在能源政策或其他事务上保护公众健康、安全和福利的警察权”。

2050年强制令的反对者希望Johnson案取代Miller案成为ACC权力的先例。专员奥尔森在1月22日的案卷文件中写道，Johnson案“对委员会制定拟议规则的权力提出质疑”，因其裁决质疑了Miller案的结论。

现任最高法院大法官克林特·博利克（Clint Bolick）在Miller案挑战期间曾任亚利桑那州金水研究所诉讼副总裁。在Johnson案中，他同意“多数派对委员会费率制定权的分析”，但反对其他部分，认为ACC的许可性权力“过于宽泛”。

金水研究所国家诉讼主任约翰·里奇斯（John Riches）在1月27日参议院委员会听证会上表示，这一部分异议为取代Miller案作为主导先例打开了大门。Johnson案对ACC权力提供了不同视角，表明拟议法案要求立法机构在ACC许可性权力下对能源规则行使“更适当的警察权”。他同意亚利桑那州宪法允许ACC费率制定，但“若委员会规则与费率制定无关的立法法规冲突，则法规优先”。

但西部资源倡导组织（WRA）亚利桑那政府事务经理奥顿·约翰逊（Autumn Johnson）在参议院作证称，最高法院在Johnson案中并未表示能源强制令超出ACC费率制定权。她补充说，ACC的“许可性权力并非立法机构授予，而是宪法赋予”。她认为，立法机构只有在ACC与立法能源政策冲突且属于立法机构对公共健康与安全的警察权范围内时，才能否决拟议政策，而本案并非如此。

撇开立法者权力不谈，配套法案仍在立法机构推进。SB 1175于1月27日获参议院自然资源、能源和水委员会通过，但被搁置在参议院规则委员会进一步辩论。HB 2248于1月26日获众议院该委员会通过，2月1日因众议院规则委员会律师蒂姆·弗莱明（Tim Fleming）认为该立法“在宪法上存疑”而暂时推迟。弗莱明同意Johnson案认定“立法机构在能源政策冲突中拥有警察权和最终决定权以保护健康与安全”，但并未对委员会行动施加“全面禁止”。尽管弗莱明提出论点，众议院规则委员会于2月9日将法案送交全院，最早可能于2月10日辩论。

法案的合宪性问题及参议院的不作为使其前景存疑。但若众议院通过且参议院跟进，将取消零碳强制令并威胁ACC权力。

可能的结果

利益相关方承认，若支持者无法绕过弗莱明的结论，法案可能被放弃或无法通过。WRA的约翰逊指出，共和党在众议院和参议院仅占两席多数，且党内因新冠疫情和2020年总统选举结果认证存在分歧。若民主党保持团结，且温和的、支持商业的共和党人决定支持ACC提案，法案可能失败。

法案在参众两院委员会快速推进后，通过可能性目前仅为50-50。先进能源经济组织政策负责人谢尔比·斯塔尔茨（Shelby Stults）表示：“我们抱有希望，因为该提案对亚利桑那经济不利，但也做好了最坏准备。初步迹象表明杜西州长将签署。”恩格尔参议员则表示，州长“应考虑亚利桑那能从清洁能源中获得什么。当他看到企业意识到该法案可能阻止的投资时，他签署的热情可能会降低。”

迈向亚利桑那公用事业零碳要求的下一步是行政法法官提出最终版能源规则。若委员会批准，总检察长和/或州务卿的正式认证将需60至120天。若立法通过，法案支持者将利用其在法庭上挑战规则合宪性。但若新任ACC主席莉亚·马尔克斯·彼得森（Lea Marquez Peterson）希望避免法庭之战，她可不召集最终委员会投票，规则将在120天后失效。

彼得森作为专员投票支持规则草案时，得到即将离任的共和党专员罗伯特·伯恩斯（Robert Burns）和博伊德·邓恩（Boyd Dunn）的支持。现在她是决定性一票，因共和党人奥尔森和吉姆·奥康纳（Jim O'Connor）反对新规则，民主党人桑德拉·肯尼迪（Sandra Kennedy）和安娜·托瓦尔（Ana Tovar）支持。她表示：“我提出零碳强制令是因为技术中立、不选赢家输家、聚焦排放很重要。我支持杜西州长，但我们有宪法权力继续照常运作并推进能源规则。”她补充说，无人喜欢昂贵耗时的法律挑战，“但最高法院可能是厘清问题的最佳途径。我想确保我们没有违法。”

前ACC主席克里斯汀·梅斯（Kristin Mayes）曾面临2006年可再生能源标准的类似压力，并凭借Miller案在法庭获胜。她说：“ACC是独立的政府分支。委员会应继续其工作，完成规则，无视违宪法案，让某人起诉。”奥尔森专员不同意，认为能源规则不应推进。他说：“亚利桑那选民在2018年以68.6%的投票率明确拒绝了对公用事业设定50%可再生能源强制令，因担心推高费率。我信奉有限政府，若立法机构有人认为这些规则推翻选民意愿，我不会惊讶。”

奥尔森补充说，去年的Johnson裁决表明最高法院“对委员会角色的看法比先前法院狭窄得多。我不愿预测，但Johnson案的信息明确，选民意愿是另一关键因素。”WRA的约翰逊表示，当前立法虽受阻，但更多法案可能阻碍ACC拟议规则批准、不公平地不利清洁资源或对委员会施加不合理罚款。她说：“这种‘千刀万剐’似乎意在恐吓委员会，其是否奏效是当下问题。”奥尔森回应称，对ACC权力的担忧并非恐吓，“这是对委员会近期试图超越宪法权力范围的适当制衡。众议院和参议院相互制衡，州长制衡两者，法院制衡所有。这才是大多数公共政策应有的制定方式。”

但主席彼得森似乎决心推进新规则。她说：“今年对ACC权力的关注确实更多。我担心这可能给潜在投资者或行业团体带来不确定性，但亚利桑那仍在拥抱创新，委员会仍在能源规则上照常运作。”