为应对住房可负担性危机，多座城市正将目光投向地下空间。然而，将地下室改造为居住空间虽能提供可负担租赁房源，并为小房东带来额外收入，但气候变化引发的极端天气使这一策略面临更多挑战。

2021年9月，飓风艾达残余带来的强降雨淹没了纽约市街道和建筑，造成13名纽约人死亡，其中11人居住在地下室或地窖单元。纽约市极端天气事件报告指出，地下室单元“构成极为复杂的挑战”，因许多单元未经城市监管建造，缺乏安全出口、通风和防护电气系统等安全设施。

报告总结道：“鉴于这些危险，立即合法化所有地下室单元对纽约人并不安全。然而，由于可负担住房的需求，地下室公寓仍是城市住房存量的重要组成部分。”

2019年，白思豪政府启动了一项试点计划，帮助布鲁克林东纽约社区将地下室改造为安全公寓，制定新安全标准并协助房主进行改造。然而，该计划因新冠疫情被削减，在8000个符合条件的单元中，仅有100多名房主完成了评估。

普拉特社区发展中心高级项目经理、地下室改造试点倡导者丽贝卡·莫里斯表示，参与者一直在“竭力寻求”更多支持，但长期以来，地下室改造难以获得广泛认同。她说：“我不想说这本来会有所帮助，因为这是一场悲剧，如果15年前市政府能倾听并认真对待地下室公寓问题，或许本可避免。我希望这至少能促使下一届政府将此作为重点领域推进。”

据纽约市数据，至少10万名纽约人居住在5万套或更多非法地下室公寓中。这些居民通常是低收入和移民家庭，他们可能需要相对便宜的非法公寓。根据试点，改造费用估计在27.5万至37.5万美元之间。

白思豪在9月对《纽约时报》表示：“我可以告诉你，我们没有什么神奇计划能一夜之间解决非法地下室问题……我们没有。”

由于地下室试点基本暂停，纽约市宣布了一些即时措施以保护地下室居民免受未来洪水影响。城市将在2022年5月1日前建立地下空间数据库，并向拥有地下室公寓的房主提供强化沟通。城市还将培训应急人员以更有效地进行地下室疏散，并利用社区组织者进行上门宣传以覆盖高风险居民。此外，城市将与房主合作，将车道连接至下水道以减少住宅区洪水。

但莫里斯表示，现状——非法公寓和无法控制的洪水——恰恰凸显了贫困和少数族裔纽约人在多种危机中面临最大风险。她说：“这恰恰承认了那些对气候影响最小的人，却承受着最多痛苦，并受到可负担住房危机冲击最严重。艾达展示了这种交叉点的残酷性。我不想这么说，但我预计这种情况将持续。”

ADU提供可负担性解决方案

2008年止赎危机后，黛安·利马斯开始在芝加哥少数族裔占多数的奥尔巴尼公园社区进行房主走访，作为奥尔巴尼公园邻里委员会的一部分，该委员会优先事项是维持社区房屋所有权。然而，利马斯和她的团队很快发现了另一群高风险居民：数十户家庭居住在非法地下室单元中，如果上方房屋被止赎，他们很容易无家可归。利马斯记得看着那些临时公寓，低矮的管道和小窗户，不禁质疑它们是否真的是安全的居住场所。

利马斯说：“得到的回答往往是‘如果我们不住在这里，以我们目前可负担的租金，我和家人就会流落街头’。”她表示，总体而言，人们每月支付400至600美元，远低于地上单元的价格。

该组织意识到，合法化这些公寓可以大幅增加城市住房存量，同时为小房东提供额外收入来源，帮助他们维持生计。该委员会现已更名为“社区联合”，与芝加哥市合作推进增加附属住宅单元（ADU）的努力。ADU是配备完整厨房和浴室的独立居住空间，除地下室，还包括祖母房、马车房和小屋。

城市土地学会报告发现，2-4单元公寓楼（通常上下叠放、最多四套公寓的住宅建筑）占芝加哥住宅单元总量的近30%，其中许多包含地下室或花园单元。虽然出租这些空间很常见，但报告发现这些建筑正日益被拆除，导致可负担性问题。ADU计划为房东提供改造地下室单元的援助，使ADU成为房东可行的收入来源。

尽管解决方案看似明显，但许多分区法规限制了ADU的使用。例如，单栋建筑居民人数限制、强制停车位要求以及缺乏融资工具，使ADU难以合法化。

这种情况正在改变。犹他州立法者今年春季通过一项法案，允许大多数房主在单户住宅中出租地下室公寓，以应对该州住房短缺。加利福尼亚州已实施多项政策，使ADU更容易建造，显著增加了住房供应。加州大学伯克利分校报告发现，该州ADU许可从2018年的6000份增至2019年的近16000份，同期完工单元数量从2000套增至近7000套，增长超过两倍。另一项加州大学洛杉矶分校研究估计，ADU立法创造了近150万套新住房单元的潜力。

但确保这些新单元安全可能需要自身限制。例如，波士顿于2017年启动ADU计划，为符合条件的业主提供零息贷款，将地下室改造为居住空间。但该市法规对位于联邦应急管理局（FEMA）洪水区的住宅地下室单元施加限制。10月，代理市长金·珍妮签署了一项分区覆盖，限制在40英寸海平面上升风暴事件（即1%概率风暴事件）中可能被淹没的区域进行开发。这将进一步限制这些区域的地下居住空间，要求低于海平面高程标准的任何空间仅用于防洪、存储或停车。

波士顿规划与发展局局长布莱恩·戈尔登在声明中表示：“为了让波士顿在未来几代人中成长和繁荣，我们必须确保今天建造的建筑具有韧性，并免受气候变化影响。通过更新分区法规，超越FEMA洪水地图，波士顿不仅在为今天的风暴做准备，也在为明天的风暴引领方向。”

降低风险

艾达之后的洪水可能只是未来的预演。研究发现，随着海平面上升和风暴加剧，沿海城市面临显著洪水风险。这一现实对房主构成风险——即使是那些生活在传统洪水区之外的人，他们可能直到为时已晚才意识到风险。

目前，各方正在努力在损害发生时保护房主，为低收入居民提供更多维修资金，并从一开始就为购房者提供急需的安全信息。

2017年，德克萨斯A&M大学加尔维斯顿分校德克萨斯海滩与海岸中心主任萨姆·布罗迪推出了“买家警惕”网站，汇集先进洪水和污染数据，为休斯顿、新奥尔良、西雅图和迈阿密等多个城市的房屋制定风险评分。他说，其想法是为人们提供类似学校数据和犯罪数据的房屋环境信息，帮助购房者做出明智决定。

布罗迪说：“我们试图明确，这并非要劝阻某人购房。我告诉人们，如果我妻子喜欢一栋房子，因为它有很棒的厨房，但我得知它位于洪水区，至少我知道自己将面临什么。”

根据与德克萨斯州的合同，布罗迪团队将扩展网站，增加新模型和缓解信息，包括一个工具，帮助房主计算某些缓解投资将如何降低其洪水损害风险。

但即使掌握知识的房主也面临高昂账单，既要准备房屋和地下室防洪水，也要在风暴后清理。据房地产信息公司CoreLogic称，艾达在东北部造成160亿至240亿美元财产损失。

因此，宾夕法尼亚大学沃顿风险管理与决策过程中心、非营利组织纽约市邻里中心（CNYCN）和纽约市气候韧性市长办公室之间的新合作，旨在让低收入和中等收入家庭获得洪水保险。试点计划正在探索“包容性保险”模式，使用参数化洪水保险单，在社区遭遇一定严重程度风暴后自动向投保人支付赔款。

CNYCN发展与外部事务副总裁杰西卡·韦尔斯-哈桑表示，其想法是在灾难后迅速向房主提供资金，无需收据，也无需数周的文档流程。韦尔斯-哈桑解释说：“这笔钱人们可以按任何方式使用，进行任何必要的维修或准备。”

CNYCN还在扩大保险社区效益的研究，并教育房主，帮助他们调整洪水保险规模，更好地表达自身风险。韦尔斯-哈桑表示，这将帮助高风险房主更好地准备，同时确保减少地下室居民的安全障碍。

她说：“我们希望每个租住地下室或拥有带地下室房屋的人都能拥有洪水保险，无论他们拥有其他多么好的保险单。让我们消除繁文缛节，以便我们都更加了解情况，并让这些公寓摆脱非法和未被承认的状态。”