燃油税困境由来已久，疫情或成终结推手

在 COVID-19 疫情期间，出行与工作限制持续数月后，司机们重返方向盘时可能会发现道路状况已不如从前。

封锁初期驾驶量的急剧下降，意味着州和地方政府燃油税收入减少，这暴露了交通机构和立法者多年来担忧的问题：燃油税已不足以支撑美国的基础设施资金。预算问题在疫情前早已存在，但新的驾驶趋势可能加速关于以创新方式取代燃油税的讨论。

美国州公路与运输官员协会（AASHTO）公路融资项目主任苏珊·霍华德表示：“我们始终认为，现行模式长期不可持续，疫情只是加剧了这些问题。我们都认同使用者付费原则，即驾驶里程决定支付金额……但疫情确实凸显了这一方式的某些弱点。”

基础设施资金困境

面对预算短缺，城市和州政府正艰难抉择如何应对基础设施问题，部分政府考虑削减维护或暂停旨在改善道路通行的资本项目。

例如，马里兰州已提议从其六年综合交通计划预算中削减30亿美元，包括推迟约9亿美元的道路项目，并削减部分公交和铁路服务。与此同时，加州立法分析师办公室的一份报告预测，该州2020-2021财年收入将比最初预测的128亿美元低12亿美元，主要影响公交项目和地方街道与道路的共享收入。

新泽西州今年秋季甚至不得不将燃油税提高每加仑超过9美分，这是2016年一项法律的一部分，该法律规定若州收入不足，则自动要求增税。

全国范围内，AASHTO预测未来五个财政年度州交通部门将面临370亿美元的赤字，并呼吁国会在未来的疫情救助法案中填补这一缺口。

由于各州收入构成和与地方政府共享资金的公式不同，城市受到的影响将各不相同。公共交通机构面临尤其严峻的挑战：美国公共交通协会表示，若无联邦援助，全国六成的公交系统将需要减少服务并让员工休假。全国城市联盟（NLC）6月的一项调查发现，65%的城市正在推迟或取消资本支出和基础设施项目。

总体而言，交通部门现在更可能专注于填补坑洼和铲雪等具体工作——此外还要恢复客流量——而非更具创新性的长期项目。

NLC城市解决方案中心主任布鲁克斯·雷恩沃特表示：“关键在于我们在以新方式看待出行方面取得的巨大进步。扩展公交系统、提供微出行选项、设计无车街道——这些社会变革需要政府的大量工作和投资。”

空荡街道导致资金枯竭

疫情封锁初期最明显的标志是空荡街道的增加。办公室关闭意味着没有通勤者，市中心关闭导致郊区交通减少，出行限制则停止了城内的休闲出行。

根据联邦公路管理局的数据，3月份车辆行驶里程（VMT）较2019年3月下降近19%；4月份同比降幅接近40%。夏季驾驶量有所回升，截至8月，累计降幅约为15%。

驾驶减少意味着加油人数减少，燃油税收入随之降低。即使驾驶量恢复，公路信托基金的收入仍比去年同期低约10%。该基金超过80%来自燃油税，但也来自轮胎和重型车辆税。州交通部门有自己的收入来源，包括高于联邦水平的州燃油税，但仍依赖华盛顿的资金。

经济衰退后，VMT往往滞后恢复，因为人们返回工作或恢复休闲旅行缓慢。联邦数据显示，VMT在2008年衰退期间下降，直到2015年才恢复。各州因暂停或削减长期项目，已面临多年的潜在损失。宾夕法尼亚州交通部发言人亚历克西斯·坎贝尔表示，该州撤回了19个项目的投标广告，并取消了7个已公布的项目。坎贝尔称，预计到本财年末，损失可能高达5.5亿美元。

坎贝尔说：“我们的资金挑战并不新鲜，COVID-19凸显了燃油税不足以满足公路和桥梁需求的事实。我们在改善交通系统方面取得了显著进展，但需要更多投资来应对资金挑战、成本上升和其他资金影响。”

VMT放缓也凸显了收入来源多元化的重要性。例如，俄勒冈州交通部（ODOT）宣布，预计2020年和2021年收入损失约1.7亿美元，与2019年10月的预测相比，到2024年累计损失预计达2.5亿美元。该部门的资金来自州和联邦燃油税、车管所费用以及基于里程和重量的卡车税。ODOT收入、财务和合规助理主任特拉维斯·布劳尔表示，最后一项来源保持稳定，帮助该州避免了更多赤字。

布劳尔说：“卡车税约占我们预算的35%，远高于其他有类似要求的州。我们的收入来源像三条腿的凳子，有这一条腿让整体更稳定。其他两条腿现在有点摇晃。”

国会能否找到新路径？

尽管受到COVID-19影响，交通资金问题已持续十多年不稳定。随着汽车燃油效率提高和电动汽车普及，联邦燃油税的效果逐渐减弱，自2008年以来，国会不得不通过财政部拨款弥补公路信托基金的缺口。国会自1993年以来也未提高该税，且未与通胀挂钩。

甚至在疫情爆发前，国会预算办公室就预计联邦公路信托基金将在2021年耗尽现金。国会原计划今年制定长期交通项目重新授权法案，但立法者最终通过了一年延期，回避了资金辩论。

现在，重新授权辩论将在各州削减项目和争夺资金的阴影下进行，这可能给国会施加更大压力，认真考虑燃油税的替代方案。最常讨论的想法是按里程收费（VMT费），即根据驾驶里程向司机收费。

布鲁金斯学会大都会政策项目研究员阿迪·托默表示：“燃油税是相对稳定的来源，这很有力，但随着我们摆脱化石燃料，它正在失去购买力。VMT费更像公用事业费，就像我们支付水费或电费一样。它向用户发送价格信号。”

替代方案在跟踪和向司机正确收费方面面临技术障碍，但少数州正在试点自己的项目。例如，俄勒冈州有一个自愿VMT试点项目，正在增长，但ODOT的布劳尔没有关于其受封锁影响的数据。与此同时，华盛顿州正在积极探索道路使用费。I-95走廊沿线的一个州联盟也在考虑实施自己的用户费。

城市在实施VMT或替代资金方面的作用小于州，尽管一些城市已开始探索拥堵费。纽约市已批准对进入曼哈顿商业区的汽车征收拥堵费，原定于2021年1月开始，但因联邦公路管理局的批准而推迟。其他城市也在讨论自己的拥堵费，这可能越来越有吸引力，因为可以帮助城市弥补疫情损失，而不依赖州或联邦政府。

NLC的雷恩沃特说：“关于长期资金的讨论需要在各级政府以及私营部门进行。我们需要看到各级之间加强合作，才能达到目标。既然我们已经看到依赖少数几种资金来源的后果，现在就应该研究最佳的资金组合。”

当然，VMT和拥堵收费方案依赖于正常的驾驶习惯，而疫情后随着更多公司允许远程工作，这些习惯可能会改变。

在最近的一次彭博情报网络研讨会上，税收政策分析师安德鲁·西尔弗曼指出，下一届政府和国会可能需要超越税收——税收可能对中低收入司机造成不成比例的影响——来满足国家基础设施需求。这可能包括债券和公私合作，与税收和通行费相结合。

甚至有人提议使用碳税来资助摆脱单一汽车使用的转型；交通与气候倡议中的12个东北部和中大西洋州正在探索一项“限额与投资”计划，以支持公共交通、零排放车辆以及自行车和步行基础设施的资金。

AASHTO的霍华德表示，当立法者恢复交通法案工作时，应考虑疫情的教训，并借鉴更具创新性的州和城市，寻找新的资金策略。

霍华德说：“一个如此依赖汽油购买的项目，在发生此类事件时可能给预测带来挑战。长期预测假设一定水平的持续使用，而长期情况正在变化。整个局势持续揭示我们尚未实现现代化。”