编者按：本文是系列报道的第二篇，该系列探讨休斯顿无家可归者响应系统成功的因素，以及该市在应对无家可归问题上当前及未来面临的挑战。系列首篇已发布。

过去几年，美国许多城市的无家可归现象急剧上升。在一些住房价格使低收入居民难以负担的城市，现有庇护所床位不足以容纳每晚需要住宿的人数。这种短缺以及庇护所的其他问题，导致大量无家可归者睡在人行道、公园和其他公共空间。

针对这一已成为政治焦点的显著问题，各城市采取了不同的应对措施。有的城市将公共空间露营定为非法；有的则增建庇护所床位，并投资于微型住宅等一系列方案。

为应对当时全国第六大的无家可归人口，休斯顿采用了所谓的“住房优先”策略。该方法优先为无家可归者尽快提供永久性住房，同时提供一系列自愿性支持服务，以确保他们长期稳定居住。

“当我们审视所有不同策略的数据时，提供全方位支持服务的住房显然是最有效的，”休斯顿市长无家可归事务特别助理马克·艾肯鲍姆（Marc Eichenbaum）表示。

本系列首篇报道讲述了休斯顿大都市区如何自2011年以来实现无家可归率下降63%，降幅超过美国十大城市中的任何其他城市。休斯顿在未动用城市自有资金（仅依赖联邦拨款）的情况下实现了这一目标，艾肯鲍姆称其支出低于任何其他大城市用于解决该问题的费用。他表示，该市必须“更聪明地”使用有限的资源。

其他采用住房优先模式的城市也报告无家可归现象有所下降。

纽约大学弗曼中心住房解决方案实验室法律与政策主任苏菲·豪斯（Sophie House）表示，犹他州盐湖城和俄亥俄州哥伦布市是美国最早采用住房优先方法减少无家可归者的大型城市之一。

根据犹他州立法审计长办公室2021年的一份报告，在几年间，犹他州被安置到永久住房的人中超过90%保持了稳定居住。

同样，亚特兰大——一个效仿休斯顿住房优先政策的城市——自疫情开始以来，无家可归现象下降了近40%。

美国住房和城市发展部和美国退伍军人事务部近年来为永久性住房和住房优先项目提供了强有力的联邦财政支持。根据全国低收入住房联盟的数据，通过住房优先模式，三个州和82个社区（包括休斯顿）在2021年实现了退伍军人无家可归净零目标。

休斯顿的成功意义重大，因为它为其他应对全国无家可归危机的城市提供了路线图。据艾肯鲍姆称，休斯顿官员正与洛杉矶、纽约市、芝加哥、丹佛、达拉斯、得克萨斯州奥斯汀、华盛顿州斯波坎等城市的官员合作，共同开发协作式住房优先系统。

为何选择住房优先？

艾肯鲍姆表示，庇护所在休斯顿的住房优先战略中扮演重要角色，因为它们是让人们走上住房之路的最大入口。但他指出，住在庇护所中的无家可归者仍然是无家可归者——庇护所并非解决无家可归问题的长期方案。

2012年之前，该社区每年花费数百万美元仅仅用于管理这个问题，艾肯鲍姆说。但当你只是管理它时，会有更多人继续陷入无家可归，因此比率会持续上升。

“我们说，我们希望把所有资金真正用于解决问题，而不是原地打转、疲于应付，”艾肯鲍姆说。

城市研究所大都会住房与社区政策中心研究助理艾丽丝·奥内托（Alyse Oneto）在一封电子邮件中表示，住房优先方法基于这样的理论：人们需要获得安全、稳定的住房，才能处于最佳位置接受其他护理和服务，并在实现其他目标方面取得进展。

全国终结无家可归联盟、全国低收入住房联盟、许多学者、其他倡导团体以及HUD都表示住房优先是有效的。

“住房优先是终结大多数个人和家庭无家可归问题的最有效方法，”全国低收入住房联盟主席兼首席执行官黛安·延特尔（Diane Yentel）在一封电子邮件中说。由于缺乏联邦资源，社区投资于这种“已被证明能最成功地将人们从街头带入住房”的方法至关重要，她补充道。

延特尔表示，与休斯顿的情况一样，住房优先项目在人们入住后提供一系列自愿支持服务。诸如药物使用和心理健康咨询以及就业培训等服务可以帮助人们过上稳定生活并保持住房，她说。

纽约大学的豪斯表示，这种方法在为患有严重和持续性精神疾病以及经历较长时间无家可归的人提供住房稳定方面尤其有效。

城市研究所的奥内托表示，基于住房优先原则运作的项目保留了更高的住房保留率，帮助人们更快摆脱无家可归，并减少了人们与医院、监狱和庇护所等应急服务系统的互动。

城市研究所去年发布的对丹佛住房优先项目的评估显示，在三年期间，77%的参与者保持了稳定住房。报告称，他们的庇护所访问次数减少了40%，逮捕次数减少了40%，监狱停留减少了30%，急诊就诊减少了40%。

奥内托表示，每位参与者总成本中约有一半被这些“积极成果”相关的避免成本所抵消。

“除了是终结无家可归的成熟策略外，住房优先还是一种负责任、可问责的纳税人资金使用方式，用于解决无家可归问题，”延特尔说。

提供无附加条件的住房以及参与者自愿选择的支持服务，使得这种策略对无家可归者来说更具吸引力，艾肯鲍姆说。这使支持服务的参与率呈指数级增长。

“我们发现，当一个人感到被迫去做某事时，他们不太可能去做，”艾肯鲍姆说，而如果他们自愿寻求服务——即使是在训练有素的社会工作者“战略性鼓励”下——情况则不同。

住房优先面临的挑战

并非所有人都认为住房优先模式是解决无家可归问题的最佳方案。

保守派活动人士、曼哈顿研究所高级研究员克里斯托弗·鲁福（Christopher Rufo）一直抨击住房优先政策。在保守派智库传统基金会2020年的一份报告中，鲁福表示，尽管住房优先政策显示出较高的短期住房保留率，但并未“改善与药物成瘾、精神疾病和总体福祉相关的症状——并且未能降低整体无家可归率”。

鲁福认为，政策制定者应将联邦无家可归政策重新导向更好的结果，优先考虑那些要求治疗、问责和通往自给自足路径的项目。

即使是相信住房优先是解决无家可归问题最佳方法的专家也表示，此类项目伴随着挑战。

豪斯表示，住房优先方法的可行性取决于能否获得满足广泛人群需求的负担得起的租赁住房。

尽管人口规模庞大，休斯顿的人口密度低于美国其他主要城市。加之宽松的分区限制等因素，使得在休斯顿购房比在纽约、旧金山或洛杉矶等仍在努力服务无家可归人群的城市便宜得多。

“在住房市场更紧张、成本更高、租赁住房供应有限的城市，实施住房优先方法可能更具挑战性，”豪斯说。尽管如此，休斯顿是一个需求旺盛的增长中城市，因此研究其成功实施“可以为类似的大城市提供宝贵经验”，豪斯说。

艾肯鲍姆表示，休斯顿通过《关怀法案》和《美国救援计划法案》获得了大量联邦资金，当地领导人已将其用于支持无家可归者系统。但自疫情以来，为无家可归者寻找住房变得越来越困难，他说。最近，经济适用房的入住率已达到95%或更高，减缓了进展，无家可归者联盟传播与发展副总裁萨拉·马丁内斯（Sara Martinez）说。

该联盟是“回家之路”（The Way Home）——休斯顿大都市区HUD指定的持续关怀计划——的主导机构，负责监督一个专门的房东团队，与业主合作确保他们参与项目，并有一个跨部门工作组专注于寻找获取经济适用房单元的创新想法，马丁内斯说。

尽管如此，“实际上要找到愿意将房屋租给背景复杂客户的房东的多户住宅单元，”艾肯鲍姆说，“正变得非常困难，这对休斯顿乃至全国的无家可归者响应系统来说是一场危机。”

艾肯鲍姆表示，市政府官员和联盟联络人与休斯顿公寓协会等团体合作，安排与房东会面，有时甚至冷电话拜访和敲门，试图在该地区寻找新单元。他们还向房东提供激励费用和不可退还的财产损坏押金。

“目前住房市场非常强劲，这非常非常具有挑战性，”艾肯鲍姆在8月表示。“这是一场艰苦的战斗。”尽管今年秋季由于利率上升出现住房市场放缓迹象，但休斯顿的住房紧张状况并未改变，他上周表示。

据奥内托称，采用住房优先政策的城市还面临一系列其他挑战：此类政策往往不解决人们进入无家可归状态的速度问题，因此城市需要制定预防策略，在人们开始经历无家可归之前提供帮助。

奥内托表示，城市需要设计适合其特定社区需求的项目。他们还需要找到适当的资金和人员配备水平来支持项目，并与其他机构协调，向社区解释项目以获得支持。

休斯顿在推出住房优先战略时面临的最大挑战是“让所有人理解这一概念并作为一个系统参与进来”，而不是各个机构自行判断哪些客户可以进入住房，休斯顿SEARCH无家可归服务组织总裁兼首席执行官陶·科斯蒂斯（Thao Costis）说。该机构是“回家之路”系统的成员。

最终，在休斯顿，城市领导人和市长们的政治意愿，以及各机构和资助方合作的意愿，使这项努力得以成功，科斯蒂斯说。