随着美国各地城市面临经济适用房危机，许多城市正在转向一种非常规的解决方案：地下空间。地下室公寓通常是非法的且不受监管，但提供了一种低成本的方式来扩大租赁住房存量，并为小房东提供收入。然而，这一策略现在面临一个巨大的障碍——气候变化导致的洪水日益频繁和严重。

2021年9月，飓风艾达的残余带来的强降雨淹没了纽约市的街道和建筑物，这一挑战变得尤为突出。这场风暴夺走了13名纽约人的生命，其中11人居住在地下室或地窖单元中。随后，该市关于极端天气事件的报告得出结论，地下室单元“构成了极其复杂的挑战”，并指出许多单元是在没有城市监管的情况下建造的，缺乏逃生通道、通风和受保护的电气系统等基本安全设施。

报告称：“由于这些危险，立即将所有地下室单元合法化对纽约人来说并不安全。然而，由于对经济适用房的需求，地下室公寓仍然是该市住房存量中的重要组成部分。”

2019年，时任市长白思豪的政府启动了一项试点计划，将布鲁克林东纽约社区的地下室改造成安全公寓，制定了新的安全标准，并协助房主进行改造。然而，根据City Limits的一份报告，该计划在新冠疫情期间被缩减，在8000个符合条件的单元中，只有100多位房主完成了评估。

普拉特社区发展中心的高级项目经理、地下室改造试点的倡导者丽贝卡·莫里斯表示，参与者一直在“竭力寻求”更多支持，但获得更广泛的支持一直很困难。莫里斯说：“我不想说这会有所帮助，因为这是一场悲剧，如果15年前市政府听取了意见并认真对待地下室公寓问题，这场悲剧本可以避免。我希望这至少能促使下一届政府将其作为重点领域推进。”

根据纽约市的数据，至少有10万名纽约人居住在5万套或更多的非法地下室公寓中。这些居民通常是低收入和移民家庭，他们依赖非正规单元相对较低的租金。根据试点项目，改造每个单元的成本估计在27.5万美元到37.5万美元之间。

白思豪在2021年9月告诉《纽约时报》：“我可以告诉你，我们有某种神奇的计划可以一夜之间解决非法地下室问题……我们没有。”

由于地下室试点项目基本暂停，该市宣布了立即采取措施保护地下室居民免受未来洪水的影响。到2022年5月1日，该市将创建一个地下空间数据库，并向拥有地下室公寓的房主提供加强的沟通。应急响应人员将接受培训，以便更有效地疏散地下室居民，社区组织者将进行挨家挨户的走访，以联系到高风险居民。该市还将与房主合作，将车道连接到下水道，以减少住宅区的洪水。

然而，莫里斯认为，现状——非法公寓和无法控制的洪水——突显了贫穷和少数族裔纽约人在各种危机中面临的风险最大。她说：“这只能说明，对气候影响最小的人，却承受着最多的苦难，并受到经济适用房危机最严重的打击。艾达飓风显示了这种交叉点有多么残酷。我不想这么说，但我预计这种情况会继续下去。”

ADU提供可负担性解决方案

2008年止赎危机后，黛安·利马斯作为奥尔巴尼公园社区委员会的一员，开始在芝加哥少数族裔占主导地位的奥尔巴尼公园社区走访房主，该委员会的首要任务是维持社区中的房屋所有权。利马斯和她的团队很快发现了另一个高风险群体：数十个家庭居住在非法地下室单元中，如果上面的房子被止赎，他们很容易无家可归。利马斯回忆起看着那些临时搭建的公寓，管道很低，窗户很小，质疑它们是否真的是安全的居住场所。

利马斯说：“他们的回答会是‘如果我们不住在这里，以我们这里负担得起的租金，我和我的家人就会流落街头。’”她说，总的来说，人们每月为这些单元支付400到600美元，明显低于地面公寓。

该组织意识到，将这些公寓合法化可以大幅增加该市的住房存量，同时为小房东提供另一个收入来源以维持生计。该委员会（现已更名为Communities United）与芝加哥市合作，努力增加附属住宅单元（ADU），即配有完整厨房和浴室的独立居住空间。除了地下室，ADU还包括祖母房、马车房和小屋。

城市土地学会的一份报告发现，2-4户公寓楼（通常为叠层式、最多四套公寓的住宅楼）占芝加哥住宅单元总数的近30%，其中许多包含地下室或花园单元。虽然出租这些空间很普遍，但报告发现，这些建筑正越来越多地被拆除，加剧了可负担性问题。ADU计划为房东提供援助，以翻新地下室单元，并使ADU成为可行的收入来源。

虽然解决方案看似简单，但许多分区法规限制了ADU的使用。例如，对单栋建筑居民数量的限制、强制要求的停车位以及缺乏融资工具，都使合法化变得困难。

这种情况正在开始改变。犹他州的立法者于2021年春季通过了一项法案，允许大多数房主出租独户住宅中的地下室公寓，以解决该州的住房短缺问题。加利福尼亚州已颁布多项政策，旨在使ADU更容易建造，从而显著增加了住房供应。加州大学伯克利分校的一份报告发现，该州的ADU许可证从2018年的6000份增加到2019年的近16000份，同期完工单元数量从2000个增加到近7000个，增长了两倍多。加州大学洛杉矶分校的另一项研究估计，ADU立法为近150万套新住房单元创造了潜力。

但确保这些新单元的安全可能需要自身的限制。例如，波士顿于2017年启动了一项ADU计划，为符合条件的业主提供无息贷款，将地下室改造成居住空间。然而，该市的法规对位于联邦紧急事务管理局洪水区的房屋的地下室单元施加了限制。2021年10月，代理市长金·珍妮签署了一项分区覆盖条例，限制在可能因海平面上升40英寸的风暴事件（也称为1%概率风暴事件）中被淹没的地区进行开发。这将进一步限制这些地区的地下居住空间，要求低于海平面高程标准的任何空间只能用于防洪、存储或停车。

波士顿规划与发展局局长布莱恩·戈尔登在一份声明中表示：“为了让波士顿在未来几代人中成长和繁荣，我们必须确保今天建造的建筑物具有韧性，并免受气候变化的影响。通过更新我们的分区法规，使其超越联邦紧急事务管理局的洪水地图，波士顿不仅在为今天的风暴做准备，也在为明天的风暴做准备，从而引领潮流。”

降低风险

艾达飓风后的洪水可能只是未来的预演。研究发现，随着海平面上升和风暴加剧，沿海城市面临严重的洪水风险。这一现实对房主构成风险——即使是那些生活在传统洪水区之外的人，他们可能直到为时已晚才知道自己的风险。

目前正在努力在发生损坏时保护房主，为低收入居民提供更多资金进行维修，并从一开始就为购房者提供急需的安全信息。

2017年，德克萨斯A&M大学加尔维斯顿分校德克萨斯海滩与海岸中心主任萨姆·布罗迪推出了“购房者当心”网站，该网站汇编了先进的洪水和污染数据，为休斯顿、新奥尔良、西雅图和迈阿密等多个城市的房屋制定风险评分。他说，这个想法是为人们提供有关其房屋的环境数据，类似于许多房主考虑的学校和犯罪数据，帮助购房者做出明智的决定。

布罗迪说：“我们试图明确表示，这并非旨在劝阻某人购买房屋。我告诉人们的是，如果我妻子因为房子有很棒的厨房而喜欢它，但我得知它位于洪水区，至少我知道我要面对什么。”

根据与德克萨斯州签订的合同，Brody的团队将扩展该网站，增加新模型和关于减灾的信息，包括一个工具，帮助房主计算某些减灾投资能降低多少洪水损害风险。

但即使具备知识的房主也面临高昂的费用，为洪水准备房屋和地下室以及风暴后的清理。根据房地产信息公司CoreLogic的数据，Ida在东北部造成了160亿至240亿美元的财产损失。

这就是为什么宾夕法尼亚大学沃顿风险管理与决策过程中心、非营利组织纽约市邻里中心（CNYCN）以及纽约市市长气候韧性办公室之间的新合作旨在将洪水保险送到中低收入家庭手中。试点项目正在探索一种“包容性保险”模式，使用参数化洪水保险单，在社区遭遇一定严重程度的暴风雨后自动向保单持有人支付赔款。

CNYCN发展与外部事务副总裁Jessica Wells-Hasan表示，其想法是在灾难发生后迅速向房主提供资金，无需收据，也无需数周的文件流程。Wells-Hasan解释说：“这笔钱人们可以按任何方式使用，进行任何必要的维修或准备。”

CNYCN还在扩大对保险社区效益的研究，并教育房主，帮助他们合理调整洪水保险覆盖范围，更好地表达其风险。Wells-Hasan表示，这将帮助高风险房主做好更充分的准备，并确保地下室居民的安全障碍更少。

她说：“我们希望每个租住地下室或拥有带地下室房屋的人都有洪水保险，无论他们拥有其他多么好的保险单。让我们消除繁琐程序，以便我们都能更加了解情况，并让这些公寓摆脱非法和未认可的状态。”