公交导向开发兴起：城市寻求提升客流与住房供给

当西雅图都会区的公交机构建设车站时，它力求尽可能高效利用空间——土地价值不菲。因此，Sound Transit于2016年建成Angle Lake车站后，停车场仍剩余约3.35万平方英尺（约3112平方米）的空间。

这片空间并非仅用于景观绿化。Sound Transit正以低于市场价的价格，将南金县（South King County）的这块土地出售给一家非营利机构，后者将在此建设可负担住房，并配建底层商业或办公空间。

“我们在设计车站时确实深思熟虑，以便将施工期间可能需要的土地（如建设暂存区）在事后用于公交导向开发。”Sound Transit土地利用规划与发展总监Thatcher Imboden解释道。

随着全美公交客流量下滑、住房成本上升，各城市纷纷在公交与铁路车站周边推进混合用途项目，即所谓的“公交导向开发”（Transit-Oriented Development, TOD）。

Angle Lake车站仅是TOD的一个案例。洛杉矶、奥兰多和芝加哥等城市也已有TOD项目在运营或推进中。美国联邦公交管理局（Federal Transit Administration）正通过一项试点计划，向12个州的20个项目拨款1100万美元，该计划资金较去年有所增加，部分得益于两党基础设施法的支持。

城市领导者希望TOD能提供更多住房和零售空间，同时方便人们乘坐公共交通而非驾车出行。与此同时，城市与公交机构必须确保TOD惠及现有居民，而非加剧其流失。

西雅图如何利用车站剩余空间

Sound Transit已在西雅图都会区各地开展此类项目。该机构共开发2500套住房（主要为租赁住房），其中795套已完工并投入使用。Imboden表示，约64%的住房单元为可负担住房。

为实现这一目标，Sound Transit注重与开发商、地方政府以及公共和私人资助方建立合作伙伴关系。

“太平洋西北地区和西雅图地区总体上土地价格非常高，”Imboden说，“因此即使我们捐赠土地，建设可负担住房的成本依然很高，需要其他资源才能实现。”

在Angle Lake车站，非营利机构Mercy Housing Northwest将负责TOD开发，建设至少85套可负担住房。该机构将以30万至40万美元的折扣价购买土地。地契限制条款将确保这些住房在50年内保持可负担性。

与此同时，另一家开发商将以195万美元购买Angle Lake车站的另一块地块，计划建设至少230套住房，其中20%为可负担住房，其余主要为市场价住房。

在遴选开发商和项目方案时，Sound Transit会以低于市场价出售土地，并随地块附带资金支持。Imboden表示，这是确保市政府和县政府等公共实体围绕同一目标协同发力的有效方式，可降低风险、加快交付进度，同时帮助开发商协调项目中涉及的各类公共机构。

“我们在前端整合大量资源，有助于减少那种反复摸索如何推进项目的‘循环’。”他说。

城市和公交机构还需警惕这些开发项目可能加剧绅士化（gentrification）。

加州大学洛杉矶分校（UCLA）公共事务学院城市规划杰出教授Anastasia Loukaitou-Sideris表示，学者们担心TOD可能用豪华住房取代更可负担的住房，而这些豪华住房的居民往往并不使用公共交通。

在合著2019年一本关于TOD对社区影响的书籍时，Loukaitou-Sideris研究了新公交车站周边是否出现绅士化现象。研究团队考察了旧金山湾区和洛杉矶，发现建有公交车站的社区比没有车站的社区更容易出现绅士化。

“我们并非主张停止公交导向开发，因为它能带来积极效应，而是要通过政策手段保护这些社区的现有居民免受流离失所。”Loukaitou-Sideris说。

西雅图和金县地区非营利住房开发商组织“住房发展联盟”（Housing Development Consortium）的执行董事Patience Malaba表示，在公交附近建设可负担住房是防止流离失所的有效工具。

Angle Lake TOD优先考虑家庭型住房，这在南金县尤为迫切，因为那里居住着许多黑人、原住民和有色人种社区，Malaba说。但这不仅仅是建设住房，公共实体还必须围绕土地利用、分区、最大化密度和资助补贴住房等策略，帮助居民留在其社区。

“公交投资的公平性问题非常明显，”她说，“当这些投资落地时，我们知道通常的影响是周边土地和房产价值飙升。重要的是，我们要主动思考如何推进投资，同时帮助人们留在自己的社区。”

绅士化社区中的公交导向开发

在亚特兰大，该都市区的公交机构也在推进自己的TOD项目。大都会亚特兰大快速交通管理局（MARTA）正在为西北亚特兰大Bankhead铁路车站的未来开发项目征集方案，该地块约有23.5万平方英尺（约2.18万平方米）可用土地。

Bankhead社区是亚特兰大说唱歌手T.I.和Shawty Lo的成长之地，目前正面临绅士化威胁。除了全市房价上涨外，Bankhead还承受着特殊压力：微软正在这个低收入社区开发一个90英亩的园区，佐治亚州议员随后拨款600万美元用于更新该铁路车站。

MARTA正在扩建该车站，以便到2025年能容纳8节车厢，而非目前的2节。MARTA公交导向开发总监Debbie Frank表示，该机构将这一项目视为建设TOD的绝佳机会。

“我们确实看到了为这些社区引入新资本的机会。”Frank说。

目前尚不清楚该开发项目是否包含住房，因为这取决于收到的方案。但如果包含住房，则30%的单元必须面向收入为所在邮政编码区家庭收入中位数80%至120%的个人。Frank表示，Bankhead车站一英里半径内有两个邮政编码区，其收入中位数分别为3.95万美元和略高于2.5万美元。

MARTA还与摩根士丹利（Morgan Stanley）和国家权益基金（National Equity Fund）合作，设立了一个1亿美元的基金，用于保护MARTA车站一英里范围内的可负担住房。

对于即将到来的TOD项目，MARTA尚未与Bankhead居民进行接触，计划在确定开发商后再进行。

Matt Garbett对此项目能否真正惠及社区持怀疑态度。

“如果你把这个开发项目搬到离火车站很远的地方，而它没有任何变化，那它就不是TOD，”倡导‘良好城市主义’的非营利组织ThreadATL联合创始人Garbett说，“它必须以火车站为核心来设计。”

TOD必须具有多种用途。“我们称之为‘三个T’：西红柿（tomatoes）、龙舌兰酒（tequila）和卫生纸（toilet paper）。”他说，每个人都需要能买到农产品、放松身心和使用卫生间。

Garbett表示，规划者必须为现有居民创造有用的东西，而不仅仅是为新居民。它必须成为商品、服务和住房的枢纽。对于Bankhead TOD，除了确保不使现有居民流离失所外，还必须考虑车站所在的主要街道。

“这条路本身是一条六车道的噩梦，任何行人走上去都不会感到舒适。那么TOD是否会缓解交通？是否会促进商品和服务的获取？”他说，“还是说，TOD只是在火车站旁建一些公寓楼，主要让人们能步行去微软上班？”

未来展望

过去十年，全美公共交通客流量持续下滑，新冠疫情又带来又一次打击。Loukaitou-Sideris提醒，城市在开发TOD时不能忘记这一点。

“公交导向开发的要素之一是公交，如果公交客流在流失，那么TOD会怎样？”她说。

不过，随着《基础设施投资与就业法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act）授权高达1080亿美元的公共交通资金，新TOD项目应有更多机会，佛罗里达州立大学城市与区域规划副教授Michael Duncan表示。

随着美国人口老龄化，这些开发项目还必须服务于老年人，Duncan说。在对全美主要公交车站的研究中，他发现老年人不太可能居住在这些区域。因此，市政当局有机会为那些可能不再能开车的人群推广TOD。

UCLA的Loukaitou-Sideris表示，反流离失所措施可包括扩大租金管制和包容性分区，以及为租户提供驱逐援助。

西雅图的Malaba表示，伙伴关系和与社区成员的对话是实现公平TOD的关键。

“这必须通过广泛的、深入社区的参与来实现，而不仅仅是向社区展示几张幻灯片，而是要真正深入了解他们的愿景，”她说，“他们最了解哪些解决方案最适合自己。”