联邦能源许可改革陷入僵局，州级与市场力量寻求破局

尽管国会已收到至少10项许可改革法案，并有两项重大联邦监管举措及一个两党众议院核心小组呼吁采取行动，但能源项目许可改革的进展依然迟滞。

输电并网排队积压、系统运营商容量短缺以及因数十亿美元级极端天气事件导致的停电日益增多，使得简化基础设施审批的需求显得无可辩驳——分析师、开发商和政策制定者对此均表认同。

“美国人已经在承受全球气温上升带来的诸多毁灭性影响，”气候解决方案核心小组的13名共和党人和13名民主党人于11月致信众议院议长迈克·约翰逊（路易斯安那州共和党人）和少数党领袖哈基姆·杰弗里斯（纽约州民主党人）时写道。他们表示，应优先推进“旨在加强国内能源供应的许可改革”并扩大“能源输电”。

过时的环境法规及其累积的数百项修正案和司法解释，正导致“新项目许可出现严重拖延”，许可研究所（TPI）总裁兼首席执行官亚历山大·赫戈特表示。但他补充说，为项目申请处理带来透明度和问责制的“真实许可”机制，可以解决“流程中的痛点”。观察人士称，拟议的立法和监管举措——赫戈特称之为“表面文章”——进展缓慢。

亟需解决方案的领域

布鲁金斯学会2022年的一份报告指出，所有基础设施项目都必须获得证明符合地方法律和分区法规的许可证。大多数州政府也要求类似的许可，而根据《国家环境政策法》（NEPA）网站，有20个州要求进行环境影响评估。

布鲁金斯学会报告称，大型发电或输电项目可能需要进行区域系统互联，以及一项显示更广泛NEPA合规性的联邦多机构环境影响研究（EIS）。

TPI的赫戈特7月向参议院预算委员会作证时表示，基础设施项目的设计、工程、规划和融资可能耗时长达三年，而确定所需许可及相应颁发机构可能再需两年。联邦和州的非正式预申请及正式审查可能增加长达六年的时间，施工则可能耗时三年。

根据劳伦斯伯克利国家实验室（LBNL）的数据，对于2022年开始运营的发电基础设施项目，从“互联请求到商业运营”的中位时间约为5年。LBNL能源政策研究员约瑟夫·兰德表示，这包括地方许可、设备合同与交付、购电协议和施工。

但最大的施工障碍可能并非联邦审查。

“不到5%的风能和太阳能项目需要全面的环境审查或项目特定许可，”德克萨斯大学法学院法学教授大卫·E·阿德尔曼在8月一项针对2010年至2021年联邦能源基础设施许可和审查的研究中补充道。而自然资源保护委员会9月的一份报告指出，“所有EIS审查中有一半耗时3.5年或更短”。

数据显示，地方反对而非联邦审查才是真正的障碍。根据LBNL的一项开发商调查，地方反对导致了三分之一的风能和太阳能互联申请取消，以及过去五年中一半的持续六个月或更长时间的延误。取消导致平均沉没成本超过“太阳能项目每个200万美元，风电项目每个750万美元”，且地方反对正变得更加普遍和昂贵，LBNL发现。

尽管联邦政策制定者提出的一些改革针对地方反对，但大多数聚焦于联邦许可流程。

立法与监管改革

分析师们对简化许可的共识与5月签署成为法律的《财政责任法案》中的条款相符。白宫环境质量委员会提出的NEPA许可改革特别呼吁实施该法案的建议。其一项或多项条款，包括单一机构权限、简化审查、精简时间表和社区参与条款，已出现在参议员乔·曼钦（西弗吉尼亚州民主党人）、参议员汤姆·卡珀（特拉华州民主党人）和布莱恩·沙茨（夏威夷州民主党人）、众议员劳尔·格里哈尔瓦（亚利桑那州民主党人）以及众议员肖恩·卡斯滕（伊利诺伊州民主党人）和迈克·莱文（加利福尼亚州民主党人）的各自法案中。

联邦法案均未从委员会中脱颖而出，但根据加拿大气候研究所11月的分析，纽约州和加利福尼亚州已颁布了被证明有效的许可改革。

纽约州2020年的《加速可再生能源增长和社区利益法案》将许可权交由单一州机构负责，要求大型项目许可在六个月至一年内发放，设定两年内开工的目标，资助社区参与审批过程，并要求以电费抵扣形式向受影响社区提供利益。

2022年，加利福尼亚州的第205号议会法案实施了类似改革。它使单一机构负责大型项目的许可，将州环境影响研究的时间限制在270天内，并通过社区利益计划和劳工及工资保护来应对地方反对。

加拿大气候研究所报告称，纽约州的法律已实施足够长的时间，证明了其改革的价值。通过其中央机构处理的八个可再生项目“平均不到八个月就获得许可”，且“只有一个项目耗时整整一年”。

然而，更大的问题在于“许可在各辖区之间完全缺乏协调”，前联邦能源监管委员会主席詹姆斯·霍克表示，他现在是Husch Blackwell律师事务所的高级顾问和能源策略师。能源部正在制定备受期待的联邦改革以提供这种协调。

DOE提出的协调机构间输电授权和许可（CITAP）计划将简化输电的环境审查和许可。它还将支持FERC正在进行的改革程序，以赋予FERC更多对急需输电的许可权限。

CITAP对许可审查的两年期限不会规避州和地方审查，但将使DOE电网部署办公室负责跨辖区协调许可，并要求与地方利益相关者进行“有意义的接触”，该办公室在8月表示。其拟议的预申请流程可以通过证明符合《濒危物种法》和《国家历史保护法》等联邦保护措施来加速许可，电网部署办公室项目政策顾问R.J.博伊尔补充道。

但观察人士表示，重大的许可改革可能需要的不仅仅是立法和监管举措。

社区参与的重要性

分析师们一致认为，所有拟议的立法和监管改革都是必要的。但根据2023年LBNL调查中75%的开发商受访者，导致社区参与的改革显著减少了项目取消。爱迪生电力研究所（EEI）投资者拥有的公用事业贸易集团清洁能源与环境执行董事亚历克斯·邦德表示，“好的建议越多越好”，因为改革可以让开发商利用前所未有的联邦清洁能源资金。环境倡导组织自然资源保护委员会正打破其过往立场表示同意。“NRDC历来对威胁环境的基础设施说‘不’”，NRDC高级清洁能源输电倡导者卡伦·豪表示。但转向“是”，通过推动许可改革更高效，是“必要的改变”，尽管改革可能会迫使“艰难的选择”，他承认。豪继续说，“在反对清洁能源基础设施的声音日益高涨的地方，听取当地利益相关者对其生活影响的上诉也是必要的。”他补充说，如果开发商明确其项目的好处，“可以减少反对”，尽管“在反对者组织良好且资金充足的情况下，可能会减缓进程”。哈佛法学院电力法律倡议主任阿里·佩斯科表示，环境法是为“半个世纪前的化石燃料电厂等基础设施”设计的。清洁能源项目审查“应该有所不同，因为它们不会产生同样的问题”，但“没有神奇的公式能解决所有许可延误”，他补充道。EEI的邦德表示，这就是为什么致力于更好的改革和利用现有路权做更多事情是重要的替代方案。

新解决方案

TPI的赫戈特和前FERC主席霍克表示，当前联邦立法和监管提案并未提供解决许可延误的真正方案，也未利用现有可用的解决方案，例如在许可机构建立更大的透明度和问责制。“CITAP是解决方案的表面文章”，联邦法案也不充分，因为它们都呼吁加速流程，但几乎没有给许可机构提供解决障碍的激励，赫戈特说。更快的许可可以在不造成更多环境损害的情况下实现，“如果许可机构对项目申请有绝对透明度”，但目前“协调和透明度是例外，而非规则”，他说。“一个中央可访问的仪表板可以创造‘真实许可’，通过披露项目状态并揭示‘延误发生的原因和地点’”，赫戈特继续说。由此产生的“问责制和透明度将推动改革”，他说。“司法上诉是改革的第二部分”，因为延误应由法院在“30天内”评估，而不是诉讼阻止开发“两年并让投资者沮丧”，赫戈特说。国会还应更新和澄清“过时的环境法律，这些法律受制于联邦机构和法院难以解释的先例”，他补充道。还有一种方法可以限制许可需求。霍克表示，利用现有的路权，特别是输电地产、高速公路、铁路和管道路线等路权网络，可以完全避免获得许可的需要。将加拿大水电引入纽约的尚普兰哈德逊电力快线“已在建设中，包括超过100英里的铁路路权和一些高速公路路权”，霍克继续说。SOO Green输电线路计划于2029年将爱荷华州风电引入芝加哥，尽管尚未完全获得许可，“如果没有与加拿大太平洋铁路等铁路公司的路权协议，可能需要多年时间”，他说。霍克表示，现有路权可以成为“输电发展难题的主要解决方案”，并“帮助应对到2050年实现净零碳排放的巨大挑战”。但他补充说，“需要DOE的远见以及联邦和州交通部门的协调”才能实现。赫戈特补充说，“关于环境法规中固有问题进行合理、成熟的对话，正像即将爆发的火山一样被迫浮出水面”。“凭借千载难逢的联邦清洁能源资金，现在是采取行动的时候了，无论国会是否愿意。”